【天和智库首届华东财税论坛】【实务聚焦】报告人：王雍君《财政改革应该有三条底线》对话人：李林木《财税改革要树立一个目标线》嘉宾简介： 王雍君中央财经大学教授，博士生导师天和智库专家委员会副主任 李林木南京财经大学财政与税务学院院长/教授分享内容：7月30日，夏日阳光任性地射向大地，在上海杨浦区财大豪生酒店会议大厅里，天和智库首届华东财税论坛火爆举行，与烈日骄阳交相呼应的是论坛上的精彩发言、火爆观点和睿智思想。作为本次活动支持方的财税DADA将这些精彩内容整理出来，与君共享。 王雍君：财政改革应该有三条底线如今的中国太需要底线了，我相信我们的财政改革也有临界点，我把它表述为底线。既然是底线，应该就是不可逾越的，关键的问题是我们的底线划在哪里，更关键的问题是我们的改革是否正在逼近底线还是在偏离底线。新一届政府推动的力度、频率、范围前所未有的财税改革，从2013年十八届三中全会决议颁布以来，两年多时间高层官员财税改革的文件发的是历史上前所未有地多，地方政府都在非常繁忙地应对这些新的文件，里面热热闹闹。如果要想改革不变成官僚主义的内部作业，而要真正产生实质成果，我们需要过问一个问题，我们是在做正确的事吗？我们的财政新一轮改革最紧要的问题：我们是否达成了最低限度的共识？而不至于大家在交流的时候一开口就是一个地球人和一个火星人在谈话。如今的学界，国家的治理改革太需要底线了，我们要用一种大家共同的语言去交流、谈论最有价值的问题。不谋长远不足以谋一时。给我的感觉我们现在讨论的大部分问题都是局部的，还有就是一些眼前的问题。我们似乎缺失了一些大视野。如今的中国特别需要财政改革的大思想，只有这些大思想才能真正激发变革，激发走向正轨的变革，而大思想似乎已经消亡或者正在消亡。根据我的理解，什么是中国财政改革的大思想？大思想就是底线思想，没有这些底线，我们的改革不可能走向正规，我们的改革内部热热闹闹，外部却一切照旧。有三条主要的底线，时刻都应该牢记的。 第一条底线，是针对预算制度的。如果我们看看全世界那些治理井然有序的国家，没有一个不是把政府预算作为国家治理的主要程序，作为国家治理的基础。我们国家一直靠会议、文件、政府规制，还有就是靠发票进行治理，从计划经济到现在基本上没有改变。预算的程序在治理当中几乎被高度边缘化，连同人大一起被边缘化。预算改革有一个最基本的底线：法定授权。我们如今的改革面临的问题就是要确立预算授权在政府各种规制当中的最高地位。 另外一个问题就是要努力提高法定授权的质量，如果我们的预算改革不是围绕法定授权去改，我们的改革真的会走偏的，预算什么都不是，首先是一项法定的授权。法定授权可以这样表达：政府既不能从公民那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到代表公民、立法机关正式和明确的批准。人大对预算的审查和批准，在民主治理下本来就是一件非同寻常的事情，但是我们一直把这个事情看低、看漏、看偏了，如果让我描述一下今天的改革有些什么不足，应该是有两个。首先，人大在预算过程当中的边缘化地位，一直没有起色，似乎也没有足够的政治意愿。如此重要的治理角色，如果在治理当中一直处于现在这样的局面，我不相信我们的国家治理是不是依赖行政治理就够了，没有立法机关一个国家可以进行治理，没有行政部门不行，但是没有立法机关在制约权力、推动反腐和促进政策纠错过程当中发挥重要作用，行政治理是否发生异化，这就是当前我的担忧。还有一个改革不足，那就是地方治理，特别是基层政府的治理。中央政府和地方政府是国家治理的两个基石，但是我们近期的改革和以前的改革似乎也没有什么太大的不同，发掘地方治理独特优势方面，我们缺少话语，更缺少实际行动。先讲第一条底线，做改革必须确立法定授权至高无上的地位，人大对预算的审查和批准必须理解为法定授权。通过人大审查和预算批准，政府才有拿钱、发钱的权力，我们很少在话语当中表达出来。把人民挂在嘴上很容易，把纳税人放心上很难。如何做到这一点？要把人民的话语转化为纳税人的话语；从何做起？要确立人大在预算审查和批准当中至高无上的的授权地位。人大代表的代表性：人大代表一定要代表纳税人的意志和利益；其次要代表人大代表的专业化，理想情况下所有人大代表都应该成为通晓预算、会计、绩效评价、财政战略的专家，这点上我们还差得很远。还有职业化：我一直讲我们的人大代表最好是全职，不要兼职，要把当人大代表当成终身职业。我们国家只要拿出一点钱，把人大代表养起来，让他们通晓预算，切实代表纳税人，能够专业化地进行预算审查，这就太好了。这是达成中国梦的必要举措。 第二条底线，权责划分。立法机关授予政府的权力必须要向纵向和横向合理化发展，目前我们国家面临的主要难题在管理人大、政府、党委、财政、预算单位五个主要的治理角色，之间的财政权力和行政权力的边界不清楚，可惜很少引起重视。我们到地方看一下就知道了，党委书记和人大主任，党委书记如果不配合，政府如果不支持，人大根本不可能正儿八经地开展工作。可是我们现在预算法实施条例还没有出来，党委书记有什么权力？人大要履行问责制，应该有哪些权力，实践当中人大代表都是飘起来的，这就是一个横向权力和责任划分问题。人大应该如何问责，各个政府部门的负责人他们在管理上如果有很多的嫌疑或者质疑的问题，人大代表该怎么问责，就这么一个非常现实的问题，我们没有任何的细节规定。还不仅仅是党委、人大和政府三者之间的权责划分，还涉及到中央银行、财政部门、支出单位，新的预算法在这点上有一点作为，但是作为不大。另外，权责划分的纵向划分。我们应该接受欧盟的原则，辅助原则，应该有最了解当地情况的基层政府做出事关当地民众利益的决定，中央政府只是辅助，所以在这个理念下，我们应该发展最低限度的转移支付，发展最高程度的地方税务。如果不是这样，我们整个理念都扭不过来，地方治理的独特优势一定会丧失殆尽，我们有四级地方政府，别忘了我们基层政府为中国70%以上人口提供70%以上的公共服务，我们新的营改增有一项五五分成，我认为这又是把钱从地方往上拿走的方面。 最后一条底线，动用监控。公共资金的动用，也就是从政府银行帐户拨付到私人，这个过程必须处于立法机关的有效监控下，我们现在没有这样的程序和机制，所以人大只能管预算，看起来他们在仔仔细细审查预算，但实际上他们审查的只是数字预算，而不是真金白银的资金预算。这些底线我们都没有表达出来，在实务上造成的后果，人大被边缘化，地方政府在治理当中边缘化，时至今日很少有起色，而且看不到前景。李林木：财税改革要树立一个目标线刚才聆听了王老师的精彩发言，王老师从三个方面分析谈到：在必须坚守的原则下才能保证改革的质量。同时我也受到启发，除了底线，我们要确保财税改革取得长远地进展，要树立一个目标线或者水平线。 我们近期、中期、远期的财税改革究竟要达到什么样的目标以及为此相配套的路线图要很明晰，否则不少的改革方案可能就会无限期地递延。比如1996年的时候，国家九五规划提出来要建立分类与综合相结合的个人所得税制。但是从1996年到现在，20年过去了，我们基本上还是停留在只见楼梯响，不见人下来的状态。只有确立一个近期、中期、远期的有所区别的目标线，并且对相关路径进行规划，才能更好地达到我们的目标。当然刚才王老师还讲到法定授权的问题，这方面改革的路也相当长远，比如说各位都知道我们从预算管理体制来讲，现在我们国家的预算编制是财政部门牵头。实际上，现在财政讲穿了最主要的功能，财政部门基本上变成搞预算为主的部门了，其他各个业务部门，教科文处等等也是具体的预算，分行业的预算。从财税体制效率来讲，各位都知道很多国家预算的编制、审查、批准、实施、监督是分得很清楚的，分在不同的部门，很多国家的财政部叫国库部，因为没有预算编制的职能。但是我们国情不一样，今后能不能比如作为一个过渡，各个省成立一个预算编制的领导小组，把财税和其他各个需要拨款的单位作为小组成员进行预算的编制。现在的预算编制大家知道普遍还是粗糙，要把它编细、编准，在这个体制下是非常困难的。所以在执行当中，打补丁是很平常的现象。从体制上进行改革，才能为后面具体的操作提供很好的平台。当然，除了王雍君老师和李林木老师的深刻见解外，我们天和智库首届华东论坛还有很多精彩的发言，来财税DADA吧，关注财税DADA微信，下载财税DADAapp，我们带您进入财税知识殿堂。因为财税DADA的定位就是做财税人生态的链接者，让我们携起手来，让信息共享，让文化传承、让知识变现。